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开展全部政府性资金绩效审计是发展社会主义民主政治、完善公共财政体制的需要,是强化政府的责任意识,促进建立廉洁、高效政府的需要，也是审计工作自身发展的必然要求。作为基层审计机关，全部政府性资金绩效审计是一项全新的工作，才刚刚起步，面临着许多困难和问题。本文结合我县实际，对基层审计机关如何更好地开展全部政府性资金绩效审计谈点看法。

审计署印发的《2006至2010年审计工作发展规划》，提出了“全面推进效益审计”，浙江审计以审计署五年规划为基础，提出以全部政府性资金审计为主线，在2010年前初步建立机制健全、体系完备、方法成熟的浙江绩效审计模式，实现从财务收支审计为主导向以绩效审计为主导、财务收支审计与绩效审计同时并存共同发展的重要转变。为此，作为基层审计机关，我们应转变工作思路，结合本地特点，积极探索、实践全部政府性资金绩效审计，主动适应现代审计的发展趋势。

1994年颁布的《审计法》和2006年修订后的《审计法》都做出规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机关和企业事业组织财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”审计机关开展政府性资金绩效审计，是履行审计法赋予审计机关的法定职责的需要。《审计署2006至2010年审计工作发展规划》中提出，今后五年审计工作的主要任务是“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。充分发挥审计监督在宏观管理中的作用，注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题并提出审计意见和建议，促进深化改革，加强宏观管理。” “审计机关每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系。”可见，强化对全部政府性资金绩效审计是国家审计发展的必然趋势，也是审计机关履行审计职责的根本要求。

（二）社会发展的是必然要求。当前我国社会主义市场经济体制已基本建立，国家正着力推进政治体制改革、推进社会主义民主进程，政府要更加公开、公正、透明的履行职能，实行阳光财政，接受人大和人民群众的监督。2007年实行的政府收支分类是一面反映政府履行职能的镜子，它涵盖了财政预算内外的政府收支，完整地反映了政府的各项职能、活动内容和资金支出的具体用途，政府的钱用到哪里去一目了然。在国家实行政府收支分类改革后，审计必然要跟进，要自觉、主动、及时地调整工作思路、审计理念、工作方式和方法，把全部政府性资金纳入审计的监督范围，这是社会发展的需求，也是党委、政府和老百姓对审计部门的要求。

（三）推进浙江审计向现代审计转型的现实需求。近几年来，浙江审计以科学发展观为指导，立足浙江经济社会发展的现实需求，围绕审计工作如何更好地为政府行政管理体制改革和财政管理体制改革服务进行了积极的实践、探索和创新，全面推进浙江审计从传统审计向现代审计转型。2004年初，浙江在财政审计方面提出了以“四个转变”为内容的财政审计一体化新思路，即由主要关注财政预算内资金向全方位关注政府性资金转变；由关注各单位财务收支的真实、合法性向更关注专项资金的使用方向、使用效益转变；由收支审计并重向以支出审计为主转变；由主要审计省本级支出向审计省本级与补助地方支出转变。随后浙江审计又提出以全部政府性资金为主线开展审计工作的总体思路，建立以全部政府性资金为主线的市县长经济责任审计的新模式，并通过试点确立了以“五审五评”为核心的市县长绩效评价体系框架。现在浙江审计又开始了新的探索，加强对全部政府性资金的绩效审计，并在湖州市2005年度财政决算审计中进行了全部政府性资金绩效审计的试点。对这种新模式，全省各级审计机关已取得广泛认识，也正在积极大胆地开展实践和探索。作为基层审计机关，必须迎头赶上，立足本地实际，积极开展全部政府性资金的绩效审计。[Page]

（四）审计客体发生变化的客观要求。随着经济的发展，财政体制发生了很大变化，预算外资金逐年增长，从我县目前情况看，无论是数量和规模都超过了预算内资金。2005年，我县本级财政一般预算收入11775万元，而预算外资金收入达到了28807万元。财政性资金支出也逐年增长。2005年，财政性资金支出36853万元。这使对全部政府性资金绩效进行审计成为必要。而且财政制度逐步完善,政府购买性支出、转移支付等制度日渐成熟，约束力进步加大，违规违纪问题逐渐减少，真实性合法性审计的效用正在递减，审计必需从真实合法性审计向绩效审计转变，从宏观的角度关注政府性资金使用效益。

全部政府性资金是指以政府的名义筹集并由政府来管理和使用的所有收入。其内容十分丰富，涵盖了政府活动的方方面面。从范围上看，全部政府性资金可分为三类：一是财政类资源资金。即政府以社会公共事务管理者的身份，依据政治权力所筹集的财政性资金。主要包括以税收收入为主干的财政预算资金，以指定用途为目标的政府基金，以特定目的所筹集的政府专项资金等。二是资产类资源资金。即政府以国有资产所有者身份，依据财产权力参与资金收益分配而掌握和控制的财力资金。主要包括经营性资产收益，非经营性资产收益，政府可利用的资源性资产收益，如土地出让金、水资源费、矿产使用费等。三是政策类资源资金。即政府以游戏规则制定者和执行者的身份，依据决策权力所掌握的无形资源资金。主要包括以行政许可为特征的非税类收入资金（主要包括政府性基金收入、行政事业性收费收入、罚没收入和国有资本经营收入等，因土地出让金净收益目前尚未完全纳入政府性基金管理，因此该部分收入中还应包括土地出让金净收益），经济社会管制中的罚没款收入，政府信用运用中所产生的政府债务资金等。按政府性资金目前的管理模式分，全部政府性资金由一般预算资金、基金预算资金、预算外资金、专项资金（基金）以及部门（单位或国有投融资机构）管理的资金（包括政府性债务）等组成。

全部政府性资金具有动态性、地域性的特点，不同时期、不同地方、不同层次的政府，其全部政府性资金的内容不尽相同。就基层审计机关而言，全部政府性资金应当由预算收入（包括税收收入、国有资产收益、专项收入和其他收入等）+预算外收入（包括行政事业性收费收入、政府专项资金收入、从预算内外统筹单独设立的经济扶持资金、财政周转金、失地农民社会保障准备金、国有资产处置收入等）+政府性负债+由政府（部门）管理的各类基金（包括住房公积金、新型农村合作医疗基金、社会保障基金等）+国有企事业单位的国有资产。

全部政府性资金绩效审计就是要求审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，紧紧抓住全部政府性资金这一总纲，顺着收入→管理→分配→用途→绩效这一脉络，审查其在履行职务时资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。

（一）扩大审计的覆盖面。在2006年财政同级审项目安排时，扩大全部政府性资金的审计覆盖面，安排了部门预算与部门专项资金的审计、政府负债审计，积极开展涉农资金、社会保障基金、教育和医疗卫生资金等一些群众关心、领导关注的专项资金和社会热点、焦点问题进行审计或审计调查。审计基本摸清了全部政府性资金的总量规模、分布、支出结构和管理情况。同时，按照全部政府性资金审计的要求，有重点地关注地方政府出台的各类涉及政府性资金收支的政策，审计中不仅检查政策的制订与执行是否符合国家的有关规定，同时对政策的合理性进行分析并提出审计建议，有效地实现政府性资金审计与绩效审计相结合。[Page]

（二）提升两个报告质量。在2006年度县本级预算执行情况和其他财政收支的审计，首次覆盖到了全部政府性资金，报告不仅反映了全县全部政府性资金的规模和收支结构，并注意分析全部政府性资金的支出结构和主要支出方向，检查评估全部政府性资金中重点专项资金的收支管用状况，报告注重整体性、效益性、宏观性和建设性，揭露财政财务管理中存在的突出问题，从体制机制上分析原因，提出建议，促进规范管理，提高财政资金的使用效益。县人大、县政府领导高度评价了审计工作报告和审计结果报告，认为报告有新意、有特色、有深度、质量高，为政府公共财政的发展提供评价，为人大监督提供了很好的依据。

（三）规范政府行政行为。通过对全部政府性资金审计，发现被审计单位存在着20大类，59个问题，我们分别以两个报告的形式予以反映，并提出一些加强政府行政管理，规范行政行为，健全内控制度等方面的意见和建议。县人大和县政府领导高度重视，县人大要求县政府及有关部门单位要对审计查出的问题深入分析原因，完善制度，加强管理，认真整改。同时，县人大常委会还决定对整改情况进行跟踪督查，并专题听取了县政府对整改情况的汇报。现县府和有关部门针对审计建议，完善和出台了有关文件制度5个。

全部政府性资金绩效审计对基层审计机关来说，是一项全新的工作，在审计实践中也遇到了很多困难和问题，如：未纳入预算管理部分资金规模结构难以确定；单位部门间往来较多，作为政府性净收支难以正确计算；政府性负债（特别是潜在负债）规模、结构较难确定，因为负债主要在部门单位，受单位负责人主观意识左右；全部政府性资金绩效审计比以往预算执行审计工作量成倍增加，审计力量与审计工作量的矛盾更加突出，特别是县局审计人员少，审计项目多，兼加审计人员素质参差不齐，复合型人才缺乏，还不能适应全部政府性资金绩效审计要求。

四、进一步推进全部政府性资金绩效审计的思考。

（一）准确把握全部政府性资金绩效审计的发展目标

如何科学把握全部政府性资金绩效审计理念，寻找全部政府性资金绩效审计在我国当前经济、政治环境下的实现途径，从而深化管理监督，提高管理水平是开展全部政府性资金绩效审计必须解决的问题。李金华审计长指出：当前的绩效审计，在审计方式上，要以专项审计调查为主，在审计内容上，要以揭示查处损失浪费为主，在审计目标上，要以促进提高资金使用效益、推动相关部门单位深化改革和提高管理水平为主。基层审计机关只有根据当地实际，定位准确，方法得当，全部政府性资金绩效审计才能在实践中发挥更加积极的作用。基于上述认识，当前基层审计机关全部政府性资金绩效审计的目标就是要总体把握全部政府性资金的运行趋势和发展方向，并以各类政府性专项资金为主要审计对象，以审计调查和专项审计为主要手段，根据经济社会发展的客观要求，全面把握、突出重点，从揭露问题入手，围绕政府性资金筹集、使用中存在的体制、机制和管理问题，深入分析，综合评价，为提高政府性资金的使用效果、效率和效益提出审计建议。

（二）立足现有条件，强化审计计划。全部政府性资金的绩效审计进一步突出了审计计划的重要性。审计工作年度计划、中长期计划和滚动计划的安排，不仅要能够体现审计把握大局、突出重点、服务宏观的要求，而且要考虑全部政府性资金绩效审计总体目标的实现、工作任务的落实。目前绩效审计的内容应以群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目，如公共财政支出、政府性专项资金（基金）、政府性投资建设项目、经济责任审计等为突破口开展绩效审计。具体在编制审计计划时，要根据当地政府工作规划，把一些资金投入大、耗时长的重点建项目列入长期规划。把关系国计民生的一些教育、社保资金和事关当地经济发展的一些招商引资项目列入中期滚动计划，利用3-5年的时间把它审完；对一些重点、难点、热点项目还要安排连续审计，直到相关部门出台规范性制度，保障财政资金有效运行为止。对当年的审计项目安排，要结合中长期滚动计划、上级审计机关的同步审计项目和领导急需掌握、解决的时限性项目以及常年未审计的盲区来安排，做到政府性资金用到哪里，审计的触角就伸到哪里。[Page]

(三）整合资源，改进全部政府性资金的审计方法。以全部政府性资金审计为主线，从严格意义讲就是把全部政府性资金纳入审计视野和范围。这对于基层审计机关和审计人员是一个严峻考验。必须要积极整合审计资源，改革现有的审计模式。在审计组织方式上，要打破科室界限和专业分工，形成审计资源的统一调配和整合构架，变科室业务分置为有分有合，化行业分类对口审计为统一计划下按需配置。二是在审计取证上，改变传统的方法，采用更加高效的审计取证方法和模式。如“问卷调查+实地复核”模式、“单位自查+审计复核”模式、制度基础取证模式、风险基础取证模式、抽样审计方法、计算机审计方法等。三是减少传统的财务收支审计，加大专项审计、专项审计调查和绩效审计项目的比例。用经济实用、灵法高效的手段收集较为有用的审计信息，把审计人员从被审计单位有关基础性财务、业务数据的统计、分类工作上解放出来。

（四）加快知识更新，提高审计人员的综合业务能力。全部政府性资金绩效审计是对传统财务收支审计的一个超越，对审计方法也提出了挑战。要求审计人员要掌握一定的宏观经济决策、基建、经济管理等方面的知识。但目前基层审计机关的审计人员知识结构较单一，缺少能运用绩效审计知识的一专多能的复合性人才。加强政府性资金绩效审计培训已迫在眉睫。一是要加强对全部政府性资金绩效审计人员的培训。培训的形式可以多种多样，如以审计试点形式代替培训，举办全部政府性资金绩效审计实务培训班、理论研讨会，召开全部政府性资金绩效审计案例分析会，进行全部政府性资金绩效审计软件演示，召开审计方案讨论会，邀请审计业界专家、学者办讲座等。二是要引进技术和人才。重点引进工程技术和计算机方面的专门人才。三是建立全部政府性资金绩效审计专家人才库，帮助指导绩效审计工作。