内容摘要
在今年的全省工作会议上，省厅按照省委省政府对审计工作的要求，提出开展“加快审计转型年”的活动，我们局也积极响应省厅的号召，根据2006年度乡镇领导干部经济责任审计工作方案精神要求，把2007年度乡镇长经济责任审计项目作为全部政府性资金审计的试点项目。本文就如何以全部性政府资金为主线促进乡镇长经济责任的相关问题谈点肤浅的看法。
关键词 乡镇长 经济责任 审计 探讨
乡镇作为我国最基层的一级政府,涉及经济和社会发展的内容纷繁复杂,负有发展区域经济,保持农村社会稳定,直接带领农民致富,自觉实践“三个代表”的重要历史使命。改革开放以来,乡镇经济得到了快速的发展，乡镇经济的规模迅速增长，大力推进了农村的工业化和现代化进程。经济的发展对乡镇经济管理和社会发展提出了更高的要求，因此，乡镇长作为乡镇的行政首长，肩负着经济社会发展的重任，在区域经济发展中起着重要的作用。自1999年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》以来，对乡镇主要领导干部经济责任审计，已经成为基层审计机关的重要职责和任务之一, 2006年6月1日修订的《审计法》，增加第二十五条，将经济责任审计列入必审内容，明确了经济责任审计的法律地位。乡镇领导干部的经济责任审计，是新形势下建立和完善领导干部监督考核机制的一个重要环节，是促进乡镇领导干部廉洁勤政、从源头上防范和治理腐败的一项重要举措。随着行政管理体制改革、财政管理体制改革和民主法制建设的不断深入，对审计工作提出了新的更高要求,审计只有积极主动地应对改革提出的要求加快转型，才能使更好地适应外部环境的深刻变革，更好地为经济社会的科学发展服务，才能使自身的发展与经济社会的发展同步，实现科学发展和历史性跨越。在审计转型大趋势下，乡镇领导干部经济责任审计在新形势下同样被赋予了新的内容，有了新的机遇，面临着新的挑战。近几年来，我省在探索和构建以全部政府性资金审计为主线的市县长经济责任审计新模式积累了一些成功的做法和宝贵经验可以在乡镇领导干部经济责任审计中借鉴运用，如市县长经济责任“五审五评”审计模式（即审计资金支出结构，评价市县长落实科学发展观、构建和谐社会各项政策执行情况；审计重点支出方向，评价市县长推进政府职能转变、建设公共财政情况；审计大额资金和政府重点投资项目等重点支出绩效，评价市县长决策科学性、决策绩效和廉洁自律情况；审计全部政府性资金相关管理制度建立健全和执行情况，评价市县长依法行政、贯彻执行上级方针政策情况和科学管理情况；审计全部政府性资金的收支结果，评价市县长的政绩和取得政绩所付出的代价）。自实行农村税费改革后乡镇级财政规模小了很多，我们县的乡镇经费来源主要靠上级财政补助和扶贫挂钩单位的资助，乡镇财政除了社会抚养费收入外几乎没有其他收入，比如我县的县城镇2006年度的财政一般预算收入仅54.29万元（全部是社会抚养费收入）。基于乡镇现在的这种财政体制，我们基层审计机关应如何积极主动地应对改革提出的要求，从实际出发，探索出以全部政府性资金为主线的乡镇党政领导干部经济责任审计新模式已成为我们面临的一个新课题，本文就如何以全部性政府资金为主线促进乡镇长经济责任的相关问题谈点肤浅的看法：
一、全部性政府资金的概念
全部政府性资金，是指以政府的公共权力来归集并且政府有权使用或者承担责任的资金。全部政府性资金＝财政收入＋其他政府性资金。一般认为，全部政府性资金是指一级政府在一定时期内所能掌握和使用的能够在一定形式和程度上转化为资金形态的所有有形和无形的政府财力。
[Page]从范围上看，全部政府性资金可分为三类：一是财政类资源资金。即政府以社会公共事务管理者的身份，依据政治权力所筹集的财政性资金。主要包括以税收收入为主干的财政预算资金，以指定用途为目标的政府基金，以特定目的所筹集的政府专项资金等。二是资产类资源资金。即政府以国有资产所有者身份，依据财产权力参与资金收益分配而掌握和控制的财力资金。主要包括经营性资产收益，非经营性资产收益，政府可利用的资源性资产收益，如土地出让金、水资源费、矿产使用费等。三是政策类资源资金。即政府以游戏规则制定者和执行者的身份，依据决策权力所掌握的无形资源资金。主要包括以行政许可为特征的非税类收入资金（主要包括政府性基金收入、行政事业性收费收入、罚没收入和国有资本经营收入等，因土地出让金净收益目前尚未完全纳入政府性基金管理，因此该部分收入中还应包括土地出让金净收益），经济社会管制中的罚没款收入，政府信用运用中所产生的政府债务资金等。按政府性资金目前的管理模式分，全部政府性资金由一般预算资金、基金预算资金、预算外资金、专项资金（基金）以及部门（单位或国有投融资机构）管理的资金（包括政府性债务）等组成。全部政府性资金的核算口径有三个，即：全部政府性资金收入 (也称政府可支配收入)－－核算当年当地政府全部可支配收入的总额，主要由四大部分组成，即：一般预算可用财力、基金预算可用财力、各专项资（基）金当年可用资金数和政府性债务收入数(指当年新增部分,即当年借入数减去当年还本付息后的实际可用数)；全部政府性资金支出 (也称政府支出)---核算当年当地全部政府性资金支出总额。与目前的财政收支分类改革相配套，支出主要按功能进行分类，主要包括：一般公共服务支出、外交支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、社会保险基金支出、医疗卫生支出、环境保护支出、城乡社区事务支出、农林水事务支出、交通运输支出、工业商业金融等事务支出和其他支出；全部政府性资金结余 (也称政府盈余或赤字)---核算年终政府家底，即全部政府性自有资金结余情况，包括一般预算结余、基金预算结余、专项资(基)金结余情况。按照上述概念，在乡镇经济责任审计实践中我们的主要做法是将财政补助收入、专用基金收入（我们县的乡镇已无基金预算收入）、预算外资金收入、其他收入、扶贫资金专户收入、康壮工程专户资金来源及相关账户的属于乡镇政府统筹的各项暂存款都列入了全部政府性资金的监督范围。
二、以全部政府性资金为主线开展乡镇领导干部经济责任审计的必要性
（一）应外部环境深刻变革的客观要求。随着各级政府经济实力不断增强，财政管理体制的变革也在逐步深化，如今年我国全面启动政府收支分类改革，这是我国财政体制改革重要组成部分，对完善政府预算管理制度，建立和完善公共财政体制具有重要意义。审计作为重要的经济监督部门，应当积极主动地应对改革提出的要求，在实践中调整审计思路，逐步从预算执行审计过渡到以全部政府性资金审计，为进一步推动财政体制改革发挥出积极的作用。再者经济责任审计的目标之一是从审计角度评价领导干部经济责任履行情况，为党委、政府和有关部门考察任用干部、指导经济工作提供参考依据，而中组部出台的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》将“上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见”作为地方党政领导班子及其成员实绩分析的三项内容之一，这对经济责任审计工作提出明确和更高的要求，如果我们还停留在预算执行审计，不去关注其他财政资金的征收、管理和使用情况的话，会导致审计评价不能全面、客观地反映乡镇长的经济责任，难以为组织人事部门提供有价值的参考依据。
（二）基于审计监督自身发展的需求。审计因受托责任而产生，也随着受托责任关系的发展而发展。生产力的发展和生产关系的变革必然带来受托经济责任关系内容和形式的变化发展，因而也必然引起审计领域和职能的扩大，使审计的目标、方法、程序也随之不断变化发展。要履行受托责任，就应该是全面的而不是片面的关注全部政府性资金的管理和使用，这是责任的回归，是不可推卸的。从审计发展的角度而言，审计机关既要准确把握经济社会发展总体态势，主动自觉地为落实党委、政府的重大战略决策服务，把促进发展作为履行职责的第一要务，又要深入贯彻落实科学发展观，切实加强审计自身的创新与发展能力，推进审计工作的科学发展，不断提高审计服务中心工作、服务发展大局的能力与水平。[Page]三、应如何以全部政府性资金为主线开展乡镇领导干部经济责任审计
乡镇长经济责任审计的总目标是核实家底，评价业绩，查出问题，明确责任，加强管理，促进发展。围绕这个总目标，确定审计内容与做好审计评价是乡镇长经济责任审计工作的两个重要环节，也是乡镇长经济责任审计工作的重点和难点，是审计工作的核心。
（一）审计重点内容
以全部政府性资金为主线开展乡镇长经济责任审计主要是检查任期内主要经济指标完成情况、摸清乡镇全部政府性资金收支的分布状况和总量规模，通过分析全部政府性资金的主要支出方向和支出重点来看政府的行政理念、政府职能的转换程度以及社会管理、公共服务等基本职能的状况，通过内部控制制度审计评估全部政府性资金的管理现状，并对领导干部本人遵守财经纪律和廉洁自律情况进行审查。审计的重点内容主要包括：⒈任期内经济发展实绩审计。⑴检查任期内主要经济指标完成情况。主要对照上级政府的考核指标、镇政府（人大）确定的实事工程，有重点地检查完成情况。⑵对乡镇领导干部绩效审计。以全部政府性资金审计为基础，在对全部政府性资金支出结构计算分析的基础上，对大额资金的使用、重要项目的实施等进行跟踪问效，重点关注重大建设项目是否达到预期目标，在建设中是否处理好当前利益与长远利益、做到财力收支平衡以及实现可持续发展等。 ⒉全部政府性资金收入审计。⑴全部政府性资金收入规模的审计。在全面掌握、准确界定全部政府性资金来源和规模基础上，计算全部政府性资金收入总额。重点关注其他政府性资金来源是否真实、合法，有无擅自设立收费项目，扩大收费范围，提高收费标准等乱收费、乱罚款，加重农民负担问题；应上缴县财政的，是否已及时、足额上交，有无拖欠、隐瞒、坐支、截留收入和收入不入账或转作往来挂账等问题。⑵预算执行和其他财政收支审计。重点关注预算编制的完整性和科学性、预算执行的严肃性。突出财政专项资金审计，对专项经费的政策性、项目资金的必要性进行检查等。揭露是否存在无预算、超预算拨款、随意改变支出用途等问题。⑶土地资金审计。主要审查土地出让金返还收入、土地补偿款、征地拆迁款、土地整理资金等款项管理的规范性，支出安排的真实性、合法性和效益性。重点关注土地出让金净收益的使用、投向等情况，有无违反规定，造成补偿安置政策兑现不到位，截留和挪（移）用专项资金等问题。⑷往来款项的收支情况审计。主要审查往来款项的真实性，个人借款有无及时收回，有无长期挂账，有否利用往来款账户隐瞒收入、直接列收列支，债权债务清理不及时等问题；⒊全部政府性资金支出审计。 ⑴全部政府性资金支出方向和支出结构审计。主要审计全部政府性资金支出总量，并按照支出类别分别计算各类支出的比重，分析农业、医疗卫生、教育、环境整治和经济建设占全部政府性资金比重的变动趋势，确定进行跟踪问效的重点支出并实施审计或审计调查。⑵全部政府性资金支出真实性、合法性审计。重点分析和评价镇财政预算支出情况，预算外支出的管理控制及经济建设支出的绩效。并延伸到村进行核对，重点审计应拨到村的资金是否已及时足额拨付到村、有无回拨政府或报支政府行事经费等问题。⑶重点政府投资项目支出审计。根据任期内的年度工作报告和当地发展规划进行概要分析，评价建设项目、重大经济决策程序的合理性、合法性及实施效果。重点关注农业综合开发、土地整理和标准农田建设、下山移民、康庄工程等在当地有重要影响的政府投资项目，跟踪检查立项、报批、审批、招投标等各个环节上的决策机制是否健全，执行是否到位，是否建立完善科学的决策规则和操作程序。⑷负债审计 。分析政府负债形成的原因，投向和效益，以及对镇经济建设发展的影响程度。有无不顾财力、不惜民力，搞“形象工程”、“政绩工程”的行为；有无投资决策失误而造成损失或无效益的情况；了解各项负债的偿债来源，并对偿还能力进行分析；了解政府负债管理现状对负债的规模有无监控措施，有无完整的偿债计划和偿债机制，分析政府负债管理中存在的问题和原因。[Page]⒋全部政府性资金内部控制制度审计。主要审查与全部政府性资金管理相关的各项内部控制制度建立、健全和贯彻落实情况，有无因制度缺失造成的管理混乱、责任不明、支出结构严重不合理、损失浪费以及其他影响资金使用效益的问题。评价内部控制制度和重大经济事项决策制度的健全和有效性，评价重大经济支出的决策机制是否科学民主、重大项目有无经过集体决策,项目支出效果是否达到预期目标,并界定镇领导干部的相关责任。⒌领导干部本人遵守财经纪律和廉洁自律情况审计。审查职责范围内廉政建设履行领导责任情况和个人遵守廉洁从政情况，主要审查有无存在利用职权报销应由个人负担的费用行为；有无违反规定为外单位提供担保和抵押，并给单位带来经济损失；关注有无在土地、重大投资或建设项目、政府补贴或扶持项目、政府采购中存在个人违反廉洁从政的行为。
（二）审计评价
确认和评价乡镇领导干部的经济责任，是领导干部经济责任审计的核心问题，也是领导和干部管理部门及社会各界极为关注的问题，“以对领导干部管辖的各种政府性资金运作的审计为主线，按照科学发展观的要求，运用绩效审计的理念和方法，正确评价领导干部的经济责任和工作绩效”，这是目前浙江经济责任审计框架的重要组成内容， 根据我省目前的这种审计评价理念，审计人员应结合乡镇长经济责任审计工作的实践，遵循客观性原则、重要性原则、准确性原则和谨慎性原则，以事实为依据，抓住重点，在审计职权范围内进行客观公正的评价。首先，明确评价范围。乡镇长经济责任主要是对乡镇长及政府对其提供会计资料的真实性、完整性承诺情况，内部控制制度健全性、有效性情况，全部政府性资金管理使用情况，财政预算执行，财政经济政策执行情况，重大经济支出的决策机制是否科学民主、经济管理是否规范、有效，项目支出效果是否达到预期目标，财政经济和相关经济工作任务完成情况，乡镇政府资金出资出借及潜在风险情况，乡镇领导干部职工奖金、补贴发放，领导干部通讯报销情况。其次，选用科学的评价方法。为准确评价乡镇领导干部的政绩和经济责任，要围绕经济搞审计、又要跳出审计谈经济。这就需要审计人员改进传统的审计方法，在检查具体数据真实性、合法性的同时，还要从数据增减变化的各方面思考、分析、取证。审计人员在审计的基础上，可以选择标准或参考有关部门制订的相关标准，对全部政府性资金收支、国有资产管理、重大投资项目内部控制制度进行测试，作出内部控制度健全、基本健全和不健全的评价，并对执行情况作出有效、部分有效、无效的评价，对审计事项作出真实、基本真实、不真实以及对审计事项合法性作出合法、基本合法、有违法行为的评价。再次，选出评价指标，用指标数字量化业绩。反映政绩的前提是指标科学合理，数字真实可靠。能够反映经济责任的综合性指标较多，如国内生产总值、财政收入、农民人均纯收入、招商引资等。在实践中我们主要以全部政府性资金收支指标作为经济责任审计评价的基本指标，并相应引用县（市）对乡镇年度考核的指标和考核结果作为审计评价的参考指标。对一些党委政府有特殊要求，需要加以核实的，审计部门又能够核实的，列为补充评价指标。审计部门无法核实，审计报告确需要引用的其他指标，给予注明数字出处。最后，正确界定经济责任。乡镇经济责任审计评价范围围绕其全部政府性资金收支活动为中心，以政府的财经法规、规章为标准，与被审计乡镇履行和应履行的职责相联系，客观地论述其应承担的经济责任和经济活动所产生的效果，进行全面分析合理界定。正确界定乡镇领导干部的经济责任，是作出客观、公正审计评价的前提，是经济责任审计中的一个重要环节。因此，必须遵循实事求是、客观公正和权责相结合的原则，根据经济责任关系主体享有职权的大小、责任轻重来确定经济责任的范围和内容，根据客观存在的事实分清责任的性质，重点应划清领导干部以下几方面的经济责任：1、划清现任责任与前作任责任的界线。乡镇政府的经济活动是纷繁复杂和持续不断的，而审计工作是阶段性的，有些经济活动是由前任领导作出的决策，属于前任领导的责任，但效果却反映在现任，对于这种遗留问题，主要责任在前任，但后任采取不负责任的态度，致使问题更加严重的，应负主管责任或直接责任。[Page]2、主管责任与直接责任的界定。乡镇长作为地方政府的最高行政长官，理应对政府工作特别是对经济工作、经济效益及其他行政工作负全面责任，但并不意味着这个单位的所有责任都由乡镇长承担。所谓的主管责任，应当是领导人非直接决策、非直接经管或非预知事项的经济行为；所谓的直接责任应当是领导人预先知道，直接经办、直接签署意见、直接签字的事项或由其批准认同的决定和制度及被明确告知又无反对意见的事项形成的经济责任。干部对其任职期间内因行使直接实施、控制、指使、操纵、决策和干预等具体行为，应当负有直接责任。对于非直接决策或直接经管的行为，应确认为主管责任或领导责任。在评价分析直接责任与主管责任时，要注意防止推诿扯皮，推卸责任和无人承担责任，责任必须要界定清楚，“责任”定位到人。3、主观责任与客观责任的界定。在乡镇改革和经济发展进程中，有些失误是由于对形势估计不足，政策理解不透，管理水平有限等因素造成的；有些责任是由于个人失职渎职、有意违规造成的。因此要实事求是、客观分析、划清主观责任与客观因素影响的界限。4、集体决策责任与个人决策责任的界定。由集体决策造成的失误应由集体负责，由领导干部个人决策造成的损失由其个人负责。对于重大经营决策失误，应持慎重的态度，要以历史的眼光来分析问题，充分考虑当时国家的政策性因素，社会的大气候和乡镇的实际情况，而不能以现在的眼光来看过去特定环境下的事情。
参考文献：
[1] 浙江省审计厅《以全部政府性资金为主线构建市县长经济责任审计新模式》
[2] 《浙江省经济责任审计工作联席会议办公室关于浙江省乡镇党政领导人员经济责任审计工作的指导意见》 浙经审联办[2006]02号
[3]适应新形势要求 加强对全部政府性资金的审计监督
[4] 李金华.《审计干部审计知识读本》.中国审计出版社
[5] 金建培 顾 涛《对全部政府性资金审计的几点认识》
